Un examen plus approfondi des taxes foncières et des risques de « boucle infernale » dans les villes américaines et canadiennes

Examen du rôle du cycle d’évaluation et de la politique fiscale dans l’évaluation du risque de boucle infernale

Les chercheurs continuent de spéculer que la baisse de la valeur des bureaux du centre-ville dans certaines régions entraînera des pertes de recettes fiscales foncières, ce qui entraînera une baisse de l'entretien et des services, ce qui exacerbera l'exode, la perte de valeur et le déclin urbain. Ce cycle est communément appelé un « boucle doom urbaine ».

Pour qu’une « boucle infernale » se produise, quatre conditions doivent être réunies :

• Les fondamentaux (loyers, taux d'occupation, taux de capitalisation) doivent continuer à avoir un impact négatif sur les valeurs

• Les pertes de valeur doivent être reflétées dans les évaluations fiscales foncières

• Les taux d’imposition doivent être fixes ou fortement pondérés en faveur des propriétés commerciales

• La ville doit dépendre fortement des recettes fiscales foncières provenant des immeubles de bureaux

De nombreuses juridictions ont des politiques fiscales flexibles qui ajustent les taux lorsque les valeurs baissent, ce qui signifie qu'il n'y a pas de perte nette de recettes, mais qu'il y a un déplacement de la charge fiscale entre les propriétés. Lorsque la charge fiscale est pondérée en faveur des propriétés commerciales, l'impact de la baisse des valeurs commerciales sera amplifié.

Les impôts fonciers commerciaux sont-ils réduits pour refléter les pertes de valeur ?

Le décalage entre les valeurs marchandes et les évaluations est un problème récurrent à travers les États-Unis. Dans notre Rapport de référence sur la taxe foncière américaine 2024, nous avons examiné les variations de la valeur estimée en comparaison avec l'évolution des fondamentaux et des valeurs marchandes (selon le Indice NCREIF ODCE), ainsi que la comparaison entre les impôts fonciers et les prix de vente dans 10 grandes villes américaines. Cet exercice a révélé que le ratio impôts/ventes pour les immeubles de bureaux était supérieur à celui des autres secteurs dans la plupart des villes, ce qui indique que les évaluations n'ont pas été réduites pour correspondre à l'évolution des valeurs marchandes.

Lors de la conférence annuelle de l’Institute of Professionals in Taxation (IPT) en juin dernier, des experts et des avocats spécialisés dans la fiscalité foncière opérant dans plusieurs juridictions américaines ont exprimé leur frustration face au grand nombre de recours rendus nécessaires par le refus des évaluateurs de reconnaître la baisse de la valeur des immeubles de bureaux. L’augmentation du nombre de recours a contribué à de longs retards, augmentant encore le décalage entre la valeur marchande actuelle et la valeur sur laquelle sont basés les impôts.

Quand la baisse des valeurs entraîne-t-elle un manque à gagner en matière d’impôt foncier ?

Dans l’article de 2022 à l’origine de la théorie de la « boucle de malheur urbaine », Les auteurs ont estimé que la valeur des immeubles de bureaux de New York pourrait chuter de 49 %, ce qui entraînerait une réduction de 7,3 % des recettes totales de la ville. Cette estimation était basée sur le calcul suivant : la taxe foncière représente 48 % des recettes de New York, dont 31 % proviennent des bureaux et des commerces. Par conséquent, si la valeur des immeubles de bureaux et de commerces baisse de 49 %, les recettes totales baissent de 7,3 %. En utilisant cette formule, plus la dépendance à l’impôt foncier est grande et plus la part de cet impôt provenant des immeubles de bureaux et de commerces est importante, plus le risque d’une boucle infernale est grand. Cela est vrai ; cependant, la façon dont les taux d’imposition sont calculés a également un impact. Une juridiction avec des taux d’imposition fixes présente un risque plus élevé de perte de recettes qu’une juridiction où les taux d’imposition sont établis en fonction des exigences budgétaires. De plus, une ville qui prélève un taux d’imposition plus élevé sur les biens commerciaux est plus à risque qu’une ville qui taxe toutes les propriétés de manière égale.

Certaines juridictions fiscales, dont l’ensemble de l’État de Californie ainsi que Washington DC, ont des taux d’imposition « fixes » fixés par la loi, qui ne peuvent être modifiés qu’avec l’approbation des électeurs. Dans ces cas, si la valeur totale estimée de toutes les propriétés diminue ou n’augmente pas suffisamment pour suivre le rythme de l’augmentation des coûts, les gouvernements locaux pourraient subir des pertes de recettes. Si les valeurs baissent en même temps que les coûts augmentent, les pertes seront amplifiées. Comme la Proposition 13 de Californie exige que les évaluations des propriétés vendues soient mises à jour en fonction du prix de vente, de nombreuses évaluations d’immeubles de bureaux ont été considérablement réduites. Jusqu’à présent, cette baisse a été compensée par la croissance d’autres secteurs – soit des valeurs en hausse, soit de nouveaux développements qui renforcent la base d’évaluation.

Dans la plupart des juridictions fiscales aux États-Unis, ainsi que dans tout le Canada, les taux d’imposition foncière sont déterminés en fonction des besoins budgétaires des administrations locales et des districts scolaires (au Canada, la part scolaire est fixée par le gouvernement provincial). Chaque municipalité calcule le taux d’imposition en divisant le montant des recettes nécessaires par la valeur totale imposable de toutes les propriétés de la municipalité. Si la valeur totale imposable de toutes les propriétés (y compris les nouvelles constructions) diminue, le taux d’imposition doit augmenter pour compenser. Le montant des recettes perçues reste le même et l’effet du changement des valeurs imposables est « neutre sur les recettes ».

Même si une perte de valeur foncière dans un secteur n’entraîne pas de perte de recettes suite à une réévaluation « neutre sur le plan des recettes », elle déplacera la charge fiscale entre les secteurs fonciers. Si les évaluations sont considérablement obsolètes ou si les valeurs d’un secteur ont baissé rapidement alors que d’autres ont augmenté, le déplacement des impôts entre les secteurs fonciers peut être spectaculaire.

Si une juridiction applique le même taux d'imposition aux propriétés résidentielles et commerciales, la baisse de la valeur des bureaux et la récente augmentation rapide de la valeur des propriétés résidentielles peuvent entraîner une augmentation de l'impôt foncier pour les propriétaires. Par exemple, le Texas, le Tennessee, la Floride et la Géorgie sont des États où les municipalités taxent généralement les propriétés résidentielles et commerciales en utilisant le même taux d'imposition.

Certaines juridictions attribuent une charge proportionnellement plus élevée aux propriétés commerciales, soit par le biais d’un facteur d’évaluation plus élevé (la partie de la valeur imposable) ou par le biais d’un taux de millage ou d’un ratio d’imposition qui pèse plus lourdement sur la catégorie d’imposition commerciale. À cet effet, le Groupe Altus Rapport de référence sur les taux d'imposition foncière au Canada a examiné les ratios d’imposition commerciale/résidentielle dans les principales villes canadiennes. En 2023, les villes incluses dans cette étude imposaient aux propriétés commerciales un taux 2,82 fois supérieur à celui des propriétés résidentielles. De nombreuses villes américaines – comme Washington DC, Denver, Boston, Chicago et New York – appliquent également un taux d’imposition effectif plus élevé pour les propriétés commerciales, car ces propriétés sont imposées à un pourcentage plus élevé de la valeur (le facteur d’évaluation) et/ou à un taux de taxe foncière plus élevé. Dans ces cas, l’effet d’une baisse de valeur pour la catégorie commerciale sera amplifié – et les villes concernées devront peut-être évaluer le coût de l’augmentation des taux d’imposition foncière pour les résidents par rapport à une pénalisation supplémentaire des entreprises en difficulté.

Pour éviter ou limiter les transferts d’impôts, les villes peuvent essayer de mettre en place des plafonds sur les augmentations d’impôts ou d’évaluation, ou de mettre en œuvre d’autres politiques qui atténuent ces augmentations. Malheureusement, de telles limites augmentent souvent la part des impôts payés par les propriétés dont la valeur diminue afin de protéger les propriétés de plus grande valeur contre une augmentation. À Boston, la part des impôts payés par les propriétés commerciales est pondérée à 1,7 fois le taux global. Si la valeur des propriétés de la catégorie commerciale baisse, le montant des impôts à payer par les propriétés de la catégorie résidentielle augmentera. Le maire de Boston cherche à obtenir l’autorisation d’augmenter la pondération commerciale à 2,00, ce qui demanderait aux propriétés commerciales de payer le double de la part des impôts qui serait indiquée par leur valeur. D’autres régions cherchent à geler ou à plafonner les augmentations d’impôt foncier. Dans les deux cas, les propriétés dont la valeur baisse (et qui, dans le cas de Boston, supportent déjà une plus grande part du fardeau fiscal) devront payer un taux d’imposition plus élevé sur leur valeur afin de réduire le fardeau des propriétés dont la valeur augmente.

Vous souhaitez savoir comment les taxes foncières commerciales se comparent dans 10 grandes villes américaines ? Téléchargez le rapport de référence sur l’impôt foncier aux États-Unis.

Conclusion

La surimposition des propriétés commerciales rend les villes particulièrement vulnérables à la formation d’une spirale infernale. Une politique fiscale qui continue de transférer le coût des opérations municipales et des écoles sur les propriétés commerciales rend les villes moins attractives pour les entreprises et peut contribuer davantage à l’exode rural et, par conséquent, au déclin des centres-villes. S’il est nécessaire de protéger les contribuables vulnérables contre des augmentations insoutenables, les juridictions doivent trouver un meilleur équilibre entre les allègements fiscaux pour les propriétés dont la valeur baisse et les programmes et politiques qui facilitent, plutôt qu’entravent, la reprise du secteur commercial.

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